“儿童邪典视频”引发低幼龄儿童心理恐慌；“蓝鲸死亡游戏”胁迫煽动未成年人自残自杀；抖音、快手、今日头条等网络短视频平台传播涉未成年人低俗不良信息……在网络色情、暴力等内容的侵袭下，未成年人身心健康受到了严重损害。

　　由于身心发育尚未成熟，认知能力有限，自控能力不足，未成年人极易受到网络游戏和不良信息等影响，出现网络沉迷。

　　对此，委员们在双周协商座谈会上指出，目前公开征求意见的《未成年人网络保护条例(送审稿)》基本成熟，但还存在未成年人保护特点不够突出、基础制度不健全、监管体制不明确等问题。多位委员建议，送审稿应进一步完善未成年人网络保护监管体制，加强对网络涉未成年人不良信息的监管。

　　规模大低龄化易沉迷

　　今年3月29日至4月4日，为了解未成年人网络保护情况，广泛听取各方面对送审稿的意见建议，全国政协社会和法制委员会、台盟中央联合调研组赴深圳、贵州两地开展了专题调研。

　　全国政协常委、社会和法制委员会主任沈德咏在双周协商座谈会上介绍，委员们经过调研，认为我国未成年人网络活动呈现以下特点:

　　规模大。截至2017年12月，19周岁以下的网民约1.77亿人，占网民总数的22.9%，未成年人多数已经成为网络原住民。

　　低龄化。未成年人首次触网年龄段由15岁降到了10岁，占未成年人上网总数的46.8%。

　　网络多重效应凸显。网络在促进青少年身心发展、社会融入、人际交往、教育普及方面的积极意义毋庸置疑，青少年在互联网高科技领域知识结构、创新能力的提升，更是关系到未来的国家竞争力，但是未成年人身心发育尚未成熟，认知能力有限，自控能力不足，极易受到网络不良信息和有害信息影响，有相当数量的未成年人出现网络沉迷。

　　委员们呼吁，越是规模大、越是低龄化、越是易沉迷，就越凸显了《未成年人网络保护条例》出台的紧迫性和必要性。

　　多位委员建议，在条例制定的过程中，立法工作者要平衡好政府监管和市场机制的关系、政府职能与企业权利的关系、家庭与社会的关系、短期效果与长效机制的关系。

　　调研组强调，在立法过程中，应当明确“预防和保护优先，加强社会共治”的立法原则，既保障未成年人平等充分理性使用网络，又防止他们被不良网络内容侵害。

　　明确不同性质法律规范适用顺序

　　未成年人网络保护涉及复杂的法律关系，行为主体众多，需要多种法律规范予以调整，并确定适用先后顺序，才能很好地引导行为、解决问题。

　　对此，有委员建议，在立法中明确不同性质法律规范的适用顺序。

　　“作为保障未成年人网络安全的专门立法，《未成年人网络保护条例》应当做好与网络安全法，拟制定的个人信息保护法、民法各分编以及刑法等有关内容的衔接，对一般法难以界定的问题，才由特别法进行规定。”沈德咏建议，注意特别法与一般法的衔接。

　　全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫建议，送审稿应与个人信息保护相关法律规范相衔接，删除重复内容。“已实施的网络安全法以及相关法律法规中，对于个人信息的定义有明确规定，并未区分成年人或者未成年人，国际通行立法经验亦是如此。因此建议将其从送审稿中删除”。

　　中国法学会网络与信息法学研究会副会长周汉华认为，应处理好与网络安全法、未成年人保护法以及正在制定的个人信息保护法等相关立法的关系，避免出现立法效力冲突。

　　“处理好互联网信息内容管理和个人信息保护在条例中的定位，突出立法重点，至关重要，既可以避免立法重复、交叉，也可以充分利用立法资源解决网络环境下未成年人保护面临的突出问题。”周汉华说。

　　进一步加强基础性制度设计

　　多位委员在发言中提到，未成年人网络保护问题因互联网技术发展而起，未成年人网络保护立法也应建立技术手段为基础、行政政策性手段为补充的制度架构，加强未成年人网络保护的基础性制度建设。

　　调研组认为，条例制定的过程中，应当坚持技术规范与政策、法律规制并重的立法原则。对未成年人网络沉迷、不良内容清理、预防未成年人网络犯罪等问题，应当积极选择先进技术手段来解决技术发展本身带来的问题。可以考虑推出专门供未成年人使用的智能终端设备，制造商在产品出厂时有责任安装未成年人上网保护软件。

　　调研组的建议，也是委员们关注的焦点。

　　全国政协委员、共青团中央维护青少年权益部部长王锋建议，建立未成年人不能接触的不良信息和有害信息识别制度，并明确未成年人不适宜接触信息的判断标准，既解决政府执法难题，也为网络平台进行内容审核提供尺度，尽量减少“擦边球”情形的出现。

　　全国政协委员、社会和法制委员会委员严望佳认为，要重视通过为网络信息服务者设定规定动作，让技术防护和行为规范配合发挥作用，运用技术防护手段，为未成年人营造健康的网络环境。“例如，要求网络信息服务提供者采用大数据技术，对未成年人用户进行精准画像，预测潜在的网络沉迷用户群，并通报相关的家长及监管部门，做到提前预警和干预。”

　　随着移动互联网深入发展，手机等智能终端也出现用户低龄化趋势，对此，严望佳建议，可以生产专门供未成年人使用的智能终端设备，或者在普通的移动智能终端设备由家长来选择加装未成年人沉迷网络的上网保护软件。

　　全国政协委员、台盟中央常委江利平建议，建立对家长的约束与激励制度，例如，将未成年人网络保护的要求，纳入“文明家庭”建设要求，通过文明家庭、五好家庭评选等活动，发挥居委会、村委会的基层作用，具体落实相关指标。

　　全国政协委员、北京市第十二中学校长李有毅认为，提升未成年人网络素养制度非常重要，教育部门和学校在这方面责任重大。

　　“教育部门应当根据未成年人身心发展规律和网络生活的阶段性特点，把教育引导工作摆在突出位置，引导中小学生绿色上网、文明上网，并予以专项经费支持。建构方向一致、学段衔接、前后相承的中小学一体化网络媒介素养体系。中小学校应把未成年人网络媒介素养纳入到学生发展核心素养范畴加以培养，纳入到学校的日常工作、年度工作和发展规划中。”李有毅说。

　　理顺未成年人网络保护监管体制

　　保护未成年人健康成长，是政府必须提供的公共服务，也是政府监管必须肩负的责任。未成年人保护涉及多个政府部门的职责权限，需要在立法上合理设计一件事由一个部门或一个部门牵头负责、多个部门协同合作的管理体制和运行机制。

　　对此，全国政协常委、台盟中央副主席张泽熙建议，在送审稿中明确牵头部门，理顺未成年人网络保护监管体制。

　　“建议以此次党和国家机构改革为契机，在现有的网络监管格局内，建立专门的涉未成年人网络监管机制。明确网信部门作为监管牵头部门，国务院教育、电信、公安、文化、卫生健康、市场监督管理、新闻出版、广播电视等主管部门依据各自职责做好相关工作。明确中央和地方政府的权责配置，深化部门之间的信息共享、会商研判、线索移交、执法协同，真正把职能部门、群团组织、社会力量都有效整合起来。”张泽熙说。

　　调研组认为，条例制定应当坚持“市场机制与政府作用相结合”的立法原则。

　　一方面，加强政府监管，对涉未成年人网络犯罪活动坚决打击，对舆论广为关注的传播低俗内容的直播视频网站，应当坚决清理整顿。

　　另一方面，要充分发挥市场作用，鼓励企业主动作为，对企业自觉履行社会责任的做法加以肯定，如腾讯公司通过开发“成长守护平台”为家长提供监护手段，就是一个很好的范例。（作者：蒲晓磊）